刑罚执行一体化研究

2020-10-09 09:05:25 来源:武陵监狱 点击次数:
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摘 要:建国70多年来,法治建设取得了重大成就,然而刑罚执行却仍然呈现出破碎化的繁杂混乱局面,除了司法部门所辖监狱名正言顺地执行刑罚之外,还有公安部有监狱执行刑罚、公安局的看守所、拘留所执行刑罚、法院执行刑罚。这个破碎化的繁杂混乱现象,不符合我国宪法有关国家机关职能划分的统一原则,违背法治建设的要求,亟待需要刑罚执行一体化的建设完善。

关键词:刑罚执行,一体化,执行刑罚

现在,我国的刑罚执行,不论是在立法规范层面,还是在机关组织层面,还是在工作人员层面,都非常凌乱,呈现出碎片化的繁杂混乱现象。刑罚执行的这种碎片化繁杂混乱现象,不符合我国《宪法》关于国家机关职能统一的规定,不符合我们国度的统一要求,应以刑罚执行一体化加以解决,才是万全之计。刑罚执行一体化是指,在立法规范、组织机构和工作人员层面上,形成刑罚执行的关系密切并协调一致的统一整体。

一、刑罚执行一体化的现实必要

各种刑罚执行本属于刑罚执行的范畴之内,属于同类事务理应由一个部门管辖实施。然而,长期以来我国的刑罚执行却呈现为碎片化的繁杂混乱现象,极不利于国家治理体系和治理能力的现代化建设,也不符合《宪法》的法制统一和机关统一的要求,理应以刑罚执行一体化取而代之。

(一)刑罚执行现实的碎片化

1、刑罚执行碎片化表现为主体杂多。主刑执行包括死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役和管制执行五种。死刑执行有立即执行和缓期两年执行两种,立即执行由法院执行,而法院属于审判机关,显然违背审执分离原则。死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑三个月以上的由监狱执行,有的则由公安部秦城监狱执行,这等于相同的刑罚却由两种不同的机关执行,前者属于司法部下辖的监狱,执行刑罚名副其实;后者属于公安部下辖的监狱,执行刑罚属于历史遗留现象。有期徒刑剩余刑期三个月以下的由看守所执行,这是基于剩余刑期较短没有必要押送监狱执行所致。拘役由公安机关下辖的拘役所执行,体现刑种与执行机关对应。“对判处管制的犯罪分子,依法实行社区矫正”,此为管制执行的表述,实际上管制由社区行刑机关执行。这种情况究竟如何呢?五种主刑的执行机关竟然多达五个:即法院,司法部门的监狱、社区矫正机关,公安部门的监狱、看守所、拘役所,执行机关明显种类繁多。

附加刑包括罚金、剥夺政治权利和没收财产三种,罚金的执行机关是法院,剥夺政治权利由公安机关执行,没收财产由人民法院执行。可见,三种附加刑,其执行机关就有法院和公安机关两种。由于剥夺政治权利的具体内容有所不同,实践中也较为复杂,剥夺选举权和被选举权还涉及到选民登记委员会、选举委员会等单位,剥夺言论、出版权利涉及到媒体和出版社等,剥夺集会、结社、游行、示威自由的权利涉及到公安局,剥夺担任国家机关职务的权利涉及到公务员招考和单位组织部门等机构,剥夺担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利涉及到组织人事部门等单位,事实上离不开这些单位的工作。

综合主刑和附加刑的执行情况来看,刑罚执行呈现出碎片化的繁杂混乱现象,公安部门、司法行政部门、法院隔行三头执行,名正言顺的刑罚执行机关只有司法行政部门下辖的监狱,名不正言不顺的则是法院、公安部门执行刑罚,其中最为名不正言不顺的是法院执行刑罚。

2、刑罚执行碎片化的生成具有诸多原因。刑罚执行碎片化的生成具有诸多因素,既有历史因素,又有现实因素。新中国建立之前,在中国共产党领导下的革命根据地、陕甘宁边区,刑罚执行由法院管辖执行,死刑直接由法院执行,需要监禁的刑罚则由法院下辖的监狱和看守所等执行。这种模式一直沿用到新中国成立前夕,主要是基于战争时期场地变动极大宜于速审速决速刑。新中国诞生前夕,党中央决定将死刑立即执行之外的刑罚交由公安部门执行,主要是考虑到法院坐堂审案缺乏强制性、武装性不足以监禁行刑而公安部门当时有公安军的建制[1]足以胜任监禁行刑。在1954年颁布实施《劳改条例》,以立法形式确定了公安机关执掌劳改工作的模式,于是法院与公安分掌刑罚执行工作的格局一直延续到1983年。

在1979年首次公布《刑法》,确认了我国现行的刑罚体系。在1983年公安部门将针对已决服刑犯人的劳改工作移交司法部门,而公安部门却保留下了秦城监狱、拘留所和管制短期徒刑执行的看守所,由此形成了法院、公安、司法三驾马车共同执掌刑罚执行工作的格局。到21世纪初期,公安部门又将管制犯、缓刑犯、假释犯、监外执行犯的行刑监管移交司法部门并合称社区矫正,这样就最终形成了现在这种刑罚执行多头执掌的繁杂局面。刑罚执行多头执掌这种繁杂局面为什么能够存在下去?这就是现实因素所致,一则是惯性思维得过且过,二则对刑罚执行工作缺乏科学合理研究,三则部门利益保护主义不放弃既得利益。

二)刑罚执行碎片化的危害及其消除

1、刑罚执行碎片化有诸多危害。表面上看,刑罚执行碎片化没有什么危害,或许甚至有些人认为刑罚执行多头执掌都不是碎片化,否则也不会持续到现在。但是,从实质上看,刑罚执行碎片化有诸多危害,违背同类事务归口一体管理规律、机构设置重复浪费国家资产且不论,最重要的是,不符合刑罚执行的法治统一要求,违背社会主义法治的统一和尊严。刑罚体系的架构遵循了同类一体的法治统一原则精神,以法治统一为标准,顺着认知与实践的法治逻辑,刑罚执行理应一体化运行,而现在的刑罚执行碎片化无疑没有贯彻遵循法治统一原则精神。

刑罚执行现实碎片化不利于社会主义法治的统一和尊严。现行《宪法》规定“实行依法治国,建设社会主义法治国家;国家维护社会主义法治的统一和尊严。”这个根本大法的规定需要其他法规层层落实细化规定并且付诸实践。刑罚执行碎片化,在立法上表现为本应一体的《刑罚执行法》却碎分为《刑事诉讼法》《监狱法》《社区矫正法》三片,《监狱法》《社区矫正法》规定刑罚执行的内容好理解,需要进一步解释的是《刑事诉讼法》。《刑事诉讼法》本应只规定诉讼程序就足矣却又画蛇添足地规定了死刑执行,在实践中表现为本应一体执执行刑罚的机关却碎分为法院、公安、司法三家,明显没有贯彻落实社会主义法治统一的要求、有碍于社会主义法治尊严。

2、以刑罚执行的一体化解决碎片化。2014年10月20日至23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京举行,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。”对于刑罚执行碎片化混乱局面,提出了“以统一刑罚执行体制的措施来完善刑罚执行制度”的具体解决办法。以刑罚执行的一体化解决碎片化,是国家治理体系与治理能力建设的应有之意,符合维护社会主义法治的统一和尊严的《宪法》要求。因此,以刑罚执行的一体化解决碎片化,不仅实现是需要,也是宪法要求。

2019年10月31日,党中央通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,国家治理体系与治理能力建设覆盖社会各个方面,针对犯罪服刑人,则有刑罚执行体系。当然,刑罚执行体系应该是一体化而非碎片化的,否则说体系就是一句空话,一体化的刑罚执行应包括所有刑罚执行。刑罚执行体系即刑罚执行一体化,包括刑罚执行法规一体化和刑罚执行机关一体化两大层面。作为国家机构的总章程,针对国家机关及其职责的设置,《宪法》做出了体制统一的规定要求;作为国家的根本大法,针对国家法治建设,《宪法》做出了维护国家法制统一的规定要求。

二、刑罚执行一体化的法治基础夯实

刑罚执行一体化,具有《宪法》依据,也应贯彻在基本法中,即《刑法》《刑事诉讼法》《刑罚执行法》的微观衔接上,尤其是应以《刑罚执行法》作为刑罚执行一体化的基本法依据,这是刑罚执行一体化的法治基础。

一)刑事法一体化的表现与完善

1、刑事法体系的构架。刑事法体系是由1997年《刑法》、2012年《刑事诉讼法》、2012年《监狱法》构成的,现在又添入了2019年《社区矫正法》,主要表现为结构一体化、价值取向民主化、内容规定现代化。刑事法体系结构一体化,是指具有独立部门法地位的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》彼此相辅相成、相互衔接,而形成完整统一的刑事法体系有机整体,具体表现为法律地位的同位化、结构体系的一致化、法律用语的规范化、内容衔接的整体合理化。《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》都是由国家最高立法机关全国人民代表大会及其常委会制定通过的,都是根据《宪法》制定的,是并列的相互配套的刑事部门法,由于我国没有《刑罚执行法》,作为刑罚执行法的主干法的《监狱法》基本取代了刑罚执行法而成为与《刑法》、《刑事诉讼法》并驾齐驱、并行不悖的独立部门法,共同构成我国新的刑事法体系,从而填补了我国多年来只有《刑法》、《刑事诉讼法》而无《监狱法》的缺口。

《刑法》《刑事诉讼法》和《监狱法》,在体例上都采用了现代刑事立法模式,由目录、总则、分则及附则四部分构成,从而使刑事法体系成员法的内部结构明确化、严密化,外部结构形成整体化、一致化,在法律条款的内容规定上做到了概念清晰、界限分明。刑事法体系成员法都属于刑事法的范畴,坚持只有国家立法机关才能制定的原则,立法权的统一为刑事法内容衔接的协调和谐既而达到合理提供了前提条件;从《刑法》“刑罚”、“刑罚的具体运用”中“刑罚的种类、有期徒刑和无期徒刑、死刑、减刑、假释”的规定,递进到《刑事诉讼法》“执行”中“对于被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯交付执行以及减刑、假释”的程序性规定,终结到《监狱法》“刑罚的执行”中“对于被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯的收监执行刑罚、减刑及假释”的实践性规定,顺应了现代刑事立法统一协调的潮流,对相关相应内容的整体衔接恰如其分、恰到好处。

刑事法律体系价值取向民主化,是指《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》,在刑事立法和刑事司法运作中,以追求、维护每一个人应当享有的权利为目标。众所周知,当今世界人权意识越来越向高层次发展,刑事立法的民主化已成为国际社会的共识,人权的法律保护如何标志着一个国家法制的完备程度和社会文明程度。人权的法律保护首先表现为宪法保护,继而不同的法律体系都给予相应的保障。但尤以刑事法体系保护为最为有力,是人权保障的最后防线,离开了刑事法保障其他法律保护则难以落实,刑事法体系的人权保障体现为权利本位法,1997年《刑法》、2012年《刑事诉讼法》、1994年《监狱法》规定的人权保障措施标志着我国重构的刑事法律体系走向民主化,得到了国际有识之士的赞誉,也使我国在国际人权斗争中取得了主动,就连在国际人权斗争中攻击我国的人也不得不承认中国的刑事司法人权有了不少的进步。

刑事法律体系内容规定现代化,是指《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》在立法内容上充分吸收和借鉴当代各国刑事立法的成功经验,遵循国际社会共有的刑事立法原则,反映国际刑事立法、司法活动的共同规律。刑事立法内容的现代化是世界各国刑事法体系发展的共同趋势,我国作为国际社会的重要一员顺应这个总趋势,在刑事立法上实行改革开放反映了人类社会文明发展的成果,反映了立法、司法活动的共同规律。《刑法》确立了对国际犯罪的普遍管辖原则,使国内刑法与国际刑法衔接起来,规定了具有跨国跨地区性质的犯罪,取消反革命罪的罪名改为危害国家安全罪,这可以说是刑法现代化的佳证。《刑事诉讼法》注意与我国缔结或参加的国际条约相协调,增加了“无罪推定”和“抗辩式”庭审方式。《监狱法》对罪犯人权的保障作了全方位多层次的规定,借鉴各国行刑制度的发展趋势,吸收了有益经验,专章规定了未成年犯的教育改造,专门规定了女犯的处遇行刑政策,尤其是取消了留场就业对刑满释放者进行社会安置,体现了监狱作为行刑机关的共性。

2、刑事法体系中各部门法之间衔接不妥及其完善。刑事法体系中各部门法之间衔接不妥的表现形式,主要是法律语言表述不统一、衔接空缺。例如,《监狱法》对交付监狱的文书采用了列举式规定“起诉书副本、判决书、执行通知书、结案登记表”,而《刑事诉讼法》对送达监狱文书采用了概括式规定“有关的法律文书”,显然不符合立法论所主张的明了、简洁、具体的要求。根据立法论,正常的法律衔接,在法律位置秩序方面,分为前位接、后位接;在法律效力等级(宪法为一级法,全国人大通过的基本法为二级法,人大常委会通过的法为三级法)方面,分为上位接、同位接、下位接;在出台时间上,综合前两者表现为顺时接,应避免逆时接。《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》之间应属同位顺时接,三法关于减刑又是各自的内容,即衔接点的规定必须协调一致,否则,就会错位塌陷造成矛盾、空当等衔接不妥的问题。2011年《刑法修正八》与2012年《刑事诉讼法》做到了同位顺时接,2012年《监狱法》虽然与前两者保持了顺时的立法秩序,但以往逆时接所形成的后遗症仍旧存在即微观衔接紊乱。紊乱的衔接关系势必造成衔接不妥,主要表现为空缺,即三个成员法应共同规定的内容只有一个或两个成员法作了单向规定,另两个或一个部门法无任何规定。如减刑和假释的裁定时限,只有《监狱法》作了单向规定,《刑法》、《刑事诉讼法》却没有规定。解决刑事法之间衔接不妥的问题,无非有法定解释和法律修订这两种办法。

针对《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》衔接不妥的问题,应基于联系法律理性、联系法律理由、联系法律整体、联系社会效果的思路,根据法定权限由特定的国家机关进行具有普遍法律效力的法定解释,使《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的微观衔接通过统一性、承接性、弥补性的法定解释得以完善。第一为立法解释,由全国人大常委会对《刑法》、《刑事诉讼法》及《监狱法》的有关法律条文本身进行解释或用法律加以规定,使公、检、法、司机关有统一的法律规定可依。第二为司法解释,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合作出批复、解答、规定、通知等,对上述四机关需要相互配合、制约、统一执行的有关《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的具体法律条文作出司法解释,确保为司法实践提供统一的法律依据,保证对《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的统一执行。“解释”、“规则”、《规定》毕竟只是一种司法解释,虽然同样具有法律效力,但却不能与法律本身相提并论,更不能因此否认《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》之间的衔接缺陷。

因此,国家立法机关将来再行修订刑事法体系的成员法时,应一体考虑《刑法》《刑事诉讼法》《刑罚执行法》,应以建设法治国家、构架完备的法律体系为立法指导思想。首先,以《宪法》关于“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。”的规定为立法依据,以现代法律文化所要求的法律制度、法律规范、法律组织机构的现代化和法律心理、法律意识、法律价值观的现代化为立法的文化底蕴。其次,以《立法法》关于“犯罪和刑罚,只能制定法律”的规定为立法规格,把包括《刑法》《刑事诉讼法》《刑罚执行法》在内的整个刑事立法作为一个系统工程通盘考虑,树立全局观念、法律整体观念,应避免立法上各自为政的部门主义倾向和情绪立法倾向,讲求立法技术,注意成员法出台顺序的逻辑性,严格遵循在《宪法》的立法依据条款的统领下,首先出台《刑法》、然后出台《刑事诉讼法》、最后出台《刑罚执行法》的天然逻辑顺序。注重刑事成员法之间实体、程序、执行内容的衔接,才能维护刑事法体系的严肃性和稳定性。可以说,法律修订是解决《刑法》《刑事诉讼法》《刑罚执行法》微观衔接不妥问题的最具权威性、最有彻底性的根本措施。

二)刑罚执行法的出台

1、刑罚执行法规支离破碎。按照应然刑事法体系的逻辑顺序,《刑法》规定刑罚、刑罚的具体应用以及各种犯罪的配置刑罚,《刑事诉讼法》规定确认犯罪和施以刑罚的诉讼程序,《刑罚执行法》规定各种刑罚的执行。然而,实际上只有《刑法》关于刑罚的规定较为名实相符,《刑事诉讼法》却以第四编取名“执行”规定了死刑立即执行、死缓、无期徒刑、有期徒刑和拘役判决的执行、监外执行、非监禁罪犯的社区矫正、剥夺政治权利的执行、剥夺政治权利的执行、罚金的执行、没收财产的执行,《监狱法》规定了死缓、无期徒刑、三个月以上有期徒刑的执行,《社区矫正法》规定了非监禁罪犯的社区矫正。

可见,现在没有《刑罚执行法》,刑罚执行法规支离破碎,有的是由《刑事诉讼法》规定的,有的是由《监狱法》规定的,有的是由《社区矫正法》规定的。那么,如何看待这个现象呢?刑罚执行法规支离破碎的源头之法是《刑事诉讼法》,因为《刑事诉讼法》从刑罚执行的名实上作出了规定。《刑事诉讼法》的规定,不仅有刑罚执行内容上主刑中的死刑立即执行和附加刑的执行,而且有刑罚执行名称上第四编“执行”的用语,明显侵分了“刑罚执行法”应有的刑罚执行名实。因为《刑事诉讼法》和《刑罚执行法》各有自己的内容,《刑事诉讼法》只应规定刑事诉讼程序本体事项,刑事诉讼程序以法院作出刑事裁判为标志而结束,进而刑事裁判的生效而启动刑罚执行,但必须以针对生效刑事裁判中的犯罪人及其刑罚需要移交给刑罚执行机关为前提,承前启后的移交是《刑事诉讼法》应该规定的,其第四编“执行”应改为“移交”才名符其实,刑罚执行的本体事项理应由《刑罚执行法》来规定。接着,《监狱法》规定了以隔离监禁为模式的刑罚执行,《社区矫正》规定了以散放为模式的刑罚执行。就这样,《刑事诉讼法》《监狱法》《社区矫正法》“三家分晋”肢解了“刑罚执行法”,前者完全是越界立法,后两者本身就属于刑罚执行法的内容但不该另立门户取代刑罚执行法。

2、刑罚执行法的构想。从我国对社会事项的管理和治理来看,国家针对犯罪与刑罚,在实体上则有《刑法》来规范,在程序上则有《刑事诉讼法》来规范,在执行上应有《刑罚执行法》。针对刑罚执行法缺位而出现的刑罚执行法规支离破碎现状,立法机关行使立法职权必须做出立法决策,应从国家的高度、社会的广度、行业的深度,全面规划刑罚执行立法决策。

刑罚执行立法应从国家高度来规划,即由全国人大来主持刑罚执行立法工作,因为达到国家的高度,才能拥有最高权威,便于自上而下地调整相关利益。刑罚执行立法决策的国家高度涉及两个方面,一是国家的治理能力,二是法律体系。国家的治理能力是国家应对处理解决各种问题的主观条件,法治国家建设要求以法治思维模式规范国家的治理行为,要求国家以法治方式进行管理,提高国家治理能力,把国家治理能力纳入法治轨道。国家的治理能力应对的问题纷繁复杂,其中就包括社会治安问题。针对社会治安问题,尤其是针对犯罪问题的治理,强调依法构建国家治理体系,强化依法提升国家治理能力。国家以刑罚施加于犯罪人的法治方式应对已然犯罪,刑罚执行必须以法治模式规范其运行。法律体系是国家用以规范各种行为主体的有机行为规范整体,是由各个部门法组成的,其中就包括刑事法体系。因此,立法机关应把刑罚执行立法决策置于法律体系的整体框架内来考虑,尤其是在刑事法体系内解决《刑罚执行法》与《刑法》及《刑事诉讼法》的衔接问题。刑罚执行立法决策机关应是全国人大,其日常工作由常委会负责,才具有最高权威性,如果只是由司法部主导,不具有最高权威性,理不顺与公安部门、法院、检察院等体制外同级、上级机关的关系。

刑罚执行立法应从社会广度规划,社会是国家全部机关事业团体组织和公众及个人的活动空间环境。现在,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,应把刑罚执行立法置于全社会的范围内来看待,应包含三个方面,一是给刑罚执行机关以社会相应单位的待遇,二是社会的配合,三是刑罚执行法绝非是刑罚执行机关的内部规则。随着民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,人们越来越关注良法善治,刑罚执行立法理应如此。在社会上的机关单位系列中,刑罚执行机关与公安局属于同一类的犯罪治理单位,同属于国家行政机关,理应得到行政机关运行所必需的人力资源、财力资源、物力资源的保障。刑罚执行属于国务活动,应得到社会所有机关企事业单位和所有公民的支持配合,首当其冲应是公安机关、监察委员会、法院、检察院的配合,其次是社会其他单位的配合,再次是社会公众的支持。《刑罚执行法》属于国家的一个部门法,而非仅限于刑罚执行机关内部的法,需要得到全社会各个机关企事业单位和全体公民的积极支持配合,全社会必须遵守,刑罚执行机关必须依照《刑罚执行法》执行刑罚。

刑罚执行立法应从行业深度着眼,以行刑工作人员和服刑犯人这两大群体的相关制度及其相应责任为核心。应从刑罚执行行业深度来看刑罚执行立法决策,执行刑罚将服刑人置于一定环境中服刑,针对社会上的犯罪人这群害群之马,基本上有三种刑罚执行工作,一是死刑立即执行,二是监狱执行刑罚,三是在社区行刑即社区矫正。死刑立即执行属于动作刑一实施就结束;监狱执行刑罚意味着犯罪服刑人在监狱执行刑罚的整个刑期内要生活在监狱这个封闭环境里,因此监狱执行刑罚的风险因素较多,其安全问题较突出;在社区行刑,犯罪服刑人就在自由社会环境里服刑生活,风险因素最多,其安全问题最突出,因此只局限于被判处管制、缓刑、假释、监外执行的犯罪人。刑罚执行立法决策的行业深度,需要客观地认识执行刑罚行业特质,其特质就在于行刑工作人员与犯罪服刑人打交道,而这两群人不可能是同心同德的一个战壕的战友,而是离心离德的二个群体。社会上说起来同心同德的群体都有人做出离心背德行为——犯罪,因此行刑过程中离心离德的二个群体出现安全问题具有必然性。因此,立法机关应该全面考虑刑罚执行所需要的安全措施,行刑机关的定性、定位、定职,常态良性运行的人力物力财力保障,执行刑罚的具体制度,行刑工作人员的履职规范标准,服刑人的服刑行为要求等。尤其重要的是,应合理规范刑罚执行工作人员的履职范围,应合理规范服刑人的服刑行为要求,各负其责、责任自负,因为这是二个性质、地位不同的群体,他们谁也代替不了谁。

三、刑罚执行一体化的基本框架

刑罚执行一体化必然要求刑罚执行机关一体化,这是刑罚执行一体化对刑罚执行机关的要求。由一体化的刑罚执行机关执行一体化的刑罚,这是刑罚执行一体化的基本框架。

一)刑罚执行一体化的组织构建

1、执行机关一体化。目前,执行刑罚的机关繁杂混乱,其中公安部门、法院都不是名正言顺的执行刑罚的机关,公安部门、法院承担刑罚执行职能明显不符合《宪法》关于国家机构职权划分统一原则的规定,《宪法》第三条明确规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”无疑,《宪法》的这一规定是所有国家机关划分职能的最高法律依据,刑罚执行的机关设置应该遵循这一宪法规定,如果国家机关的职能配置不遵守《宪法》的规定,那么《宪法》这个国家的根本大法就是一纸空文,法治国家、法治政府、法治社会的建设就是一句空话。执行刑罚的机关繁杂混乱局面必须解决,解决的办法就是实现刑罚执行机关一体化,刑罚执行机关一体化是指刑罚执行机关应是协调一致的整体。要实现刑罚执行机关一体化,就应该严格遵循《宪法》关于国家机构职权划分统一原则的规定,合法合理合情的重新规划配置刑罚执行职能。

首先,正本清源,终止法院执行刑罚的职能,使之专心致志行使审判职能。其次,统归行政,把全部刑罚的执行职能规划在行政部门内,统一由行政部门内的机关行使刑罚执行职能。再次,在行政部门内,选择一个部门统一管辖刑罚执行机关,由刑罚执行机关一体化地行使刑罚执行职能。在行政部门内,究竟选择哪个部统一管辖刑罚执行机关一体化地行使刑罚执行职能呢?简单来说,有三种方案。第一种方案由公安部门统一管辖刑罚执行机关一体化地行使刑罚执行职能,最大的理由有三个,一是1983年之前就管理行刑工作,二是便于警政一体化,三是具有再大强制性和权威性。第两种方案由行政司法部门统一管辖刑罚执行机关一体化地行使刑罚执行职能,最大的理由就是维持现状。第三种方案由刑罚执行总局统一管辖刑罚执行机关一体化地行使刑罚执行职能,最大的理由就是创新独立建制归属于国务院直接管辖,属于相对独立的自成一体的国家针对犯罪服刑人的治理体系。

2、工作人员一体化。刑罚执行工作是行使刑罚执行权的工作,而刑罚执行权的源头是国家的刑事管辖权。国家的刑事管辖权包括刑事侦查权、刑事诉讼权和刑罚执行权,行使刑事侦查权、刑事诉讼权之机关的工作人员均为统一建制。现在来看,行使刑罚执行权之机关的工作人员中,法院执行死刑的工作人员是法警建制,公安部门中执行拘役、三个月以下有期徒刑的工作人员是警察建制,司法部门中监狱执行刑罚的工作人员是警察建制,而唯独司法部门中社区矫正工作人员不是警察建制。

伴随刑罚执行机关的一体化,其工作人员建制也必须实现一体化。就行使刑罚执行权之机关的工作人员现状来看,虽然行使行刑职能的机关不尽相同,但其工作人员建制大体相同即警察编制,此种情况表明,刑罚执行机关的工作人员一体化建设极为简单易行,仅仅是归并到一个单位而已,真正需要解决的是社区行刑工作人员的建制问题。最早管制犯、缓刑犯、假释犯、监外执行犯归由公安机关执行,工作人员属于警察编制,从2003年起划归司法部门执行并统称社区矫正,但却没有解决工作人员的编制问题。从刑事管辖权中的刑罚执行权的落实需要,从社区矫正的流变根源,从社区矫正的工作本质上,社区矫正工作人员均应属于警察建制,是刑罚执行一体化对工作人员的应然要求。

二)刑罚执行一体化的基本内容

1、刑罚体系一体化。我国的刑罚体系是由主刑和附加刑构成的,主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑,附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产等,针对外国公民还有驱逐出境的附加刑。实践证明,刑罚体系存在诸多缺陷,择其要者共有三点,一则所有刑罚种类仅有存在性规定而无解释性规定,二则无期徒刑违反罪刑法定原则,三则管制拘役难分伯仲。近几年来刑法修正案的不断出台,尤其是所确定的社区矫正和终身监禁对刑罚体系造成了极大冲击,一则终身监禁名为行刑方式实为刑种而影响刑罚体系,二则社区矫正名为行刑活动实为囊括刑种与行刑变更措施而影响刑罚体系。总之,这些问题表明,现行刑罚体系需要一体化建设,主要有两方面的内容,一是需要规定每一刑种的定义,二是需要整合刑种,一体化的刑罚体系包括死刑、终生徒刑、有期徒刑、社区刑、财产刑五种,其中财产刑既可单处也可并处,还可与有期徒刑易科。

一体化的刑罚体系,体系完整、结构严谨,刑罚种类按照严厉程度由重到轻的顺序加以排列,各种刑罚方法相互之间轻重衔接、限度适当、依次递进、结构严谨。内容合理、宽严相济,各种刑罚方法都蕴含着惩罚与改造的机制,有最严厉的死刑,以自由行为核心并扩及财产刑,刑罚体系的库存刑罚方法有宽有严、宽严相济。目标统一、方法人道,选定刑罚方法架构刑罚体系的目的是为了实现刑罚公正,犯罪现象极其复杂、其危害程度轻重不等,因而刑罚体系中的刑罚方法有轻有重,但不论刑罚方法是轻还是重都以公正应对犯罪为目的,所有的刑罚方法没有不体现人道主义精神的,虽然都会使犯罪人感受到惩罚的痛苦,但并不以追求犯罪人的痛苦为目的,凡是摧残犯罪人的肉体、有辱其人格尊严的刑罚方法都被拒之于刑罚体系之外。

死刑是剥夺犯罪分子生命的刑罚方法,故亦称生命刑,在刑罚体系中居于首位,是严厉性最重的一种刑罚,故亦称为极刑。由于死刑剥夺内容的重要性、死刑本身严厉程度的终极性、适用的严格性,在司法实践中必须严格贯彻“坚持少杀、防止错杀”的刑事政策。死刑是对犯罪人生命的剥夺,是从肉体上消除犯罪分子生命存在的刑罚方法,因而不同于剥夺自由、剥夺资格、剥夺财产的刑罚方法,其严厉程度具有终极性,世界上没有比死刑更为严厉的刑罚方法了。

终生徒刑是指剥夺犯罪分子终生自由直至其濒临自然死亡,实行强制劳动和教育改造的刑罚方法,在我国刑罚体系中有期徒刑居于核心地位,在徒刑中最为严厉。与此相关的是无期徒刑,无期徒刑违背罪刑法定原则的刑之法定,罪刑法定原则,不仅要求罪之法定,而且要求刑之法定。刑之法定,不仅具有确定性,而且有明确性;无期徒刑,虽然有确定性,但是无明确性,因为无期字义是指无期限,即法院判决刑罚时不宣布释放日期,也就是说服刑时间是不明确的。在实践中除了服刑期间亡故的之外,无期徒刑犯释放出狱的时候,其服刑时间也可以进行倒计时计算,这样一来又与有期徒刑没有区别。为与有期徒刑相区别,终身徒刑的实际服刑时间可考虑为三十年以上,必须高于数罪并罚有期徒刑的最高期限。

有期徒刑是在三年以上至二十五年期间剥夺犯罪人的人身自由,实行强制劳动和教育改造的刑罚方法,在我国刑罚体系中有期徒刑居于核心地位。基于有期徒刑的刑期幅度大适用面较宽特点,无论是较轻的犯罪,还是较重的犯罪,都可以由有期徒刑给予较合适的惩罚。我国刑法分则条文在任何一种犯罪的法律后果中均包括有期徒刑在内,在司法实践中,有期徒刑也是适用率最高的一种刑罚方法。

社区刑又称为社会刑,是在三年以下的时间内使犯罪人在社会上服刑的刑罚方法,包括社会劳动、社会耻辱两种。社区刑是从短期监禁刑的替代措施演变而来的,社会劳动或称社区劳动、强制劳动、无偿劳动或者称为社区服务或社会服务等,是指强制犯罪人在社会上无偿劳动的刑罚措施,以弥补因其罪行给社会和个人造成的损害;社会耻辱是针对某种犯罪的行为人强制其在自己住所门旁树立标牌简介其犯罪行为以提示人们不要靠近使之遭受羞辱的刑罚方法。

财产刑是指剥夺犯罪人财产的刑罚方法,既可以部分剥夺,也可以全部剥夺,主要适用于贪财图利以及与财产相关的犯罪,一则通过对犯罪人判处罚金剥夺其犯罪的经济基础,二则对犯罪人贪财图利思想给以惩罚教育。财产刑是整合罚金与没收财产而形成的刑罚方法,因为这两种刑罚实质上具有同一性,所以有必要合并成一种刑罚。

2、刑罚执行一体化。一体化的刑罚执行机关体系执行一体化的刑罚,一体化的刑罚执行机关体系由领导机关、管理机关和职能机关构成,领导机关是行刑总局,领导全国的刑罚执行工作;行刑总局下辖监狱局管理全国的监狱行刑工作,社区行刑局管理全国的社区行刑工作;职能机关具体执行刑罚,分为两类即监狱和社区行刑所。各种刑罚都由刑罚执行机关一体执行,监狱执行死刑、终身徒刑和有期徒刑,社区行刑所执行社区刑和缓刑、假释及监外执行等变更行刑。

刑罚执行,以监狱行刑为常规,以在社区行刑为补充并且发展成为与监狱行刑并驾齐驱的一种行刑模式;以缓刑、减刑、假释、暂予监外执行为行刑变更方式,其中,减刑在于缩短刑期,缓刑、假释在于把监狱行刑变更为在社区行刑;财产刑是由法院当庭执行的,并且可易科监狱行刑。因此,刑罚执行以监狱行刑、在社区行刑为两种基本模式,以缓刑、减刑、假释、暂予监外执行作为沟通两者的桥梁措施。

监狱行刑模式,将犯罪服刑人隔离并监禁在封闭环境内,剥夺其权利,对其服刑生活进行监管,组织劳动,进行教育改造,尊重罪犯的人格和合法权利,禁止酷刑,以促使罪犯自觉改造并回归社会为宗旨。社区行刑模式,将犯罪服刑人散放在自由开放的社会环境上,限制其行为自由,实施开放式管理、引导式教育、谋生性劳动、个体式改造,但不影响其个人生活、家庭生活和社会生活。

刑罚执行繁杂混乱的局面,存在于刑事法实践部门,既不符合《宪法》关于法制统一和国家机关职能划分的统一原则,也不符合法治建设的要求,应该以刑罚执行一体化的措施来解决。在法治国家、法治政府、法治社会建设的今天,良法善治是人们孜孜不倦的追求,绝不是一句空话,需要付诸实际行动。

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