徐某平不服《处罚决定书》案

常德市人民政府

行 政 复 议 决 定 书

申请人：徐*华，男，1963年11月28日出生，公民身份号码432421196311*****3，住湖南省常德市柳叶湖**社区第2组

申请人：徐*德，男，1955年1月24日出生，公民身份号码430702195501*****5，住湖南省常德市柳叶湖**社区第2组

申请人：余*华，女，1963年6月18日出生，公民身份号码432421196306*****X，住湖南省常德市柳叶湖**社区第2组

被申请人：常德市自然资源和规划局

法定代表人：宋磊，局长

委托代理人：姜*涛，该局工作人员

委托代理人：龙*军，湖南天思律师事务所律师

第三人：柳叶湖街***社区居民委员会（以下简称**社区）

法定代表人：徐*宏，支部书记

第三人：湖南柳叶湖**发展有限公司（以下简称柳叶湖**公司）

法定代表人：石鹏，总经理

委托代理人：李*炳，该公司工作人员

徐*华、徐*德、余*华认为市自然资源和规划局未履行法定职责，于2024年12月25日向本机关提出行政复议申请。本机关依法受理后，向被申请人送达行政复议答复通知，并通知第三人参加复议，复议机构现场听取了申请人、被申请人、第三人意见。复议期间申请人和被申请人因调解同意中止，本机关于2025年2月14日中止案件审理，后于4月11日恢复审理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《关于徐*华、徐*德、余*华申请违法占地查处有关问题的回复》，责令被申请人重新履行查处职责。

申请人称：第三人柳叶湖**公司承建柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程施工过程中未与村组展开商议，将村组老沟渠沿线由2-3米拓宽至10米以上，使得包含申请人承包地在内的18.17亩农田损坏，施工期间，破坏了老堰塘，也导致申请人土地在内的承包地被硬化。至今该项目的违法占地行为仍在进行，申请人的承包地遭破坏后始终未恢复原状。该项目自2022年11月开始施工，2023年6月28日经柳叶湖度假区田长制工作委员会下发《问题整改交办函》责令该项目改正问题后，该项目于2023年10月16日才补办了耕地进出平衡手续，但仍然没有解决违法擅自占用申请人承包地的问题，违法占地状态至今仍然持续。案涉项目是政府组织修建，应当依法办理土地征收手续，不能强行占用。被申请人有依法查处职责。被申请人做出的回复事实认定不清，也没有对违法行为进行惩处，导致申请人的合法财产权益受到损害后得不到救济。

被申请人称：1.申请人举报的违法事实不存在。**生态工程建设目的是改善**入湖溪沟生态环境、提升当地水质，包括申请人在内的**社区居民是最直接的受益人。项目涉及的土地所有权和使用权仍属于当地集体经济组织所有，不存在征地批复问题。在项目实施过程中，**社区召开社区两委、党员、居民代表大会，并由三分之二以上户主签字同意。业主单位对项目施工涉及的农户青苗、设施、*路进行了补偿，施工占用农户鱼塘也支付了相应的租金。项目施工仅对原有坑塘、沟渠进行提质改造，地表未硬化，也不新建建（构）筑物，坑塘、沟渠改造虽占用了部分耕地但未改变农用地性质，并对占用的耕地进行了占补平衡。总体而言，并无违法破坏和违法占地的行为。2.被申请人已履行了查处职责，程序合法。3.申请人承包地是否被案涉项目占用，不属于答复人查处土地违法行为的职权范畴。申请人承包地是否被案涉项目占用，属于《农村土地承包法》调整的民事纠纷。

复议期间，第三人未向复议机构提交书面意见。

审理查明：为确保**溪沟的入湖河水满足《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）的IV类生态环境保护要求，经柳叶湖旅游度假区柳叶湖街*办事处申请，柳叶湖旅游度假区发展改革商务统计局批准同意实施柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程（以下简称**生态工程）。2022年6月15日柳叶湖旅游度假区管委会召开专题会议，指出该项目进入中央环保资金项目库，2022年1月下达中央专项资金700万元，明确由柳叶湖**公司作为该项目业主单位。项目的施工内容及建设地址为：1.在**入湖溪沟上游建设4个表流人工湿地，面积合计为7251平米；2.将**村1组、2组现有池塘改造为生态塘，面积为500平米；3.在**1组、2组、3组附近的沟渠进行生态沟渠建设及生态护岸工程，其中生态沟渠长度约为1.3公里，生态护岸长度为620米。2022年7月22日常德市生态环境局同意柳叶湖**公司按照其编制的《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程实施方案》组织项目实施。2022年10月11日柳叶湖**公司经招投标，将案涉项目发包给天恒诚昕建设有限公司，双方签定施工合同，约定工程款为6193159.66元，工期45天。之后该项目工程开始在**社区实施，未办理任何用地手续。

2023年4月8日26名**社区二组居民签字同意案涉工程使用本组部分已改造水域和好景家园休闲农庄的流转土地。申请人三人为**社区二组居民，未在其中签字，案涉工程未涉及占用申请人的承包地。

2023年5月16日柳叶湖**公司与**社区居委会签订了《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程青苗、设施补偿协议》，约定甲方根据实际用地面积对乙方**社区居委会进行青苗、设施等补偿，实测面积约9.67亩，补偿93969元。2024年4月**社区支付给二组村民徐伯海等人青苗、设施补偿和租金共计60718元。

2023年6月29日柳叶湖旅游度假区田长制工作委员会办公室向柳叶湖街*办下达《问题整改交办函》，移交2023年“月清三地”重点项目问题图斑2个，其中一个问题图班涉及案涉工程占用耕地。

2023年9月柳叶湖**公司委托常德市**测绘有限责任公司对其承建的**生态工程占用耕地情况进行了现场测绘，经套合2022年土地利用现状图绘制了《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程地块占耕地界址点图》。测绘结果显示案涉项目共占**社区一般耕地总面积10.2964亩。因案涉项目系将一般耕地转用为沟渠、坑塘等其他农用地，并非用于非农业建设，未改变土地农用地性质，也未改变土地所有权，不涉及集体土地征收，对于无法恢复原状的需通过补足同等数量、质量的耕地方式予以整改，以确保当地耕地保有量目标。为落实整改，柳叶湖**公司编制《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程“进出平衡”总体方案》，经相关社区、街*办事处、自然资源部门同意，2023年10月16日案涉项目完成耕地进出平衡方案审批，从**社区转出10.3亩水田，变化后地类为坑塘，从柳叶湖街*白石社区转入12.35亩由其他林地恢复而成的水田。

2024年9月28日申请人三人向被申请人提交《查处违法占地申请书》，请求查处柳叶湖**公司在未办理征地审批手续的情况下，破坏和强占申请人土地的行为。被申请人收到申请后委托常德市**测绘有限公司进行了现状测绘，经套合2023年的土地利用现状数据库，绘制《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程项目勘测定界图》，显示与2023年9月绘制的《柳叶湖**入湖溪沟生态拦截与水质提升工程地块占耕地界址点图》无明显差异。被申请人执法人员于2024年10月25日进行了现场核查，对案涉公司、社区负责人进行了现场询问，通过查阅相关资料、现场踏勘，查明申请人所指建设行为系柳叶湖**公司对项目沟渠范围内原有土地进行的水泥硬化，在项目落实进出平衡后柳叶湖**公司未再扩大施工面积，遂于2024年11月25日作出《核查报告》，建议对案涉公司的行为作不予立案处理，被申请人于11月26日批准不予立案，于11月28日向申请人作出案涉《回复》载明：柳叶湖街***入湖溪沟生态拦截与水质提升工程建设项目（以下简称**工程）在具体实施过程中，对原有坑塘、沟渠提质改造，地表未硬化，无新建建构筑物。占用耕地部分未改变农用地性质，且进行了耕地占补平衡。综上，对柳叶湖**发展有限公司实施柳叶湖街***入湖溪沟生态拦截与水质提升工程建设项目作不立案处理。申请人不服该《回复》向本机关申请复议。

本机关认为，《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被申请人具有处理土地违法行为的法定职责。

本案中，案涉**生态工程系由中央下达专项资金对**社区原有的沟渠和坑塘进行提质改造，并未涉及土地征收。该工程虽涉及将部分耕地转为沟渠、坑塘，但根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），国家土地利用现状分为“农用地、建设用地、未利用地”三大类，耕地、坑塘水面、沟渠等均属于农用地性质，故案涉工程未改变农用地性质，也未改变土地所有权，并非占用土地用于非农建设，其改造目的是为了实现生态拦截与水质提升，对改善周围生态环境和农作物种植条件有益。《土地管理法实施条例》第十二条规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]号）规定，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。案涉工程为实现改善水质目的将耕地转为其他农用地的行为，在不宜采取恢复原状的情况下，可以通过落实耕地进出平衡来进行整改。柳叶湖**公司于2023年10月办理了耕地进出平衡审批，其改变耕地地类行为在申请人向被申请人提出《违法占地查处申请》之前已经得到改正，之后也未扩大施工面积，仅在已完成的施工区域内进行护坡加固。被申请人收到申请人的查处申请之后，采取现场勘验、测绘、拍照、询问、复印资料等方式进行核查，未发现新增违法行为，作出不予立案决定事实清楚、证据确凿，以《回复》的方式告知申请人对柳叶湖**发展有限公司实施柳叶湖街***入湖溪沟生态拦截与水质提升工程建设项目作不立案处理已依法履行了职责。

综上，被申请人已经履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定：

驳回申请人的行政复议请求。

申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向常德市鼎城区人民法院提起行政诉讼。

                         2025年4月15日