常德市烟草专卖局关于《常德市烟草制品零售点合理布局规划》的政策解读

为持续深入推进“放管服”改革，强化烟草专卖零售许可证管理，推动行政许可标准化、规范化，切实维护国家利益和消费者利益，通过行政许可资源的优化配置，实现许可公共资源的公平善用，推动常德社会经济和常德烟草的高质量发展，根据相关法律法规规定，常德市烟草专卖局起草了新的《常德市烟草制品零售点合理布局规划》（以下简称《规划》），现就起草情况说明如下：

一、起草背景和理由

为对烟草制品零售点进行科学布局，推进健康中国建设和控烟履约工作，促进烟草零售行业高质量发展，2021年4月15日，经过调研、起草、听证并报政府法制部门“三统一”等法定程序后，常德市烟草专卖局公布了《常德市烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称《规定》）。施行1年多以来，《规定》在优化常德市卷烟市场资源配置、规范卷烟零售市场主体准入、维护卷烟市场秩序等方面发挥了重要作用。但随着常德市经济发展和社会控烟履约意识的增强，《规定》与辖区实际需要的不适应性逐渐凸显，为此，有必要作进一步修订完善。

2021年9月27日，湖南省烟草专卖局印发《贯彻落实＜烟草行业“十四五”专卖管理专项规划＞实施方案》，进一步提出“优化零售市场资源配置，正确处理‘放管服’改革与合理布局的关系，适时评估修订合理布局规划，有效调控市场合理容量，维护市场正常经营秩序”。本次修订工作是贯彻落实国家烟草专卖局、湖南省烟草专卖局相关工作要求，进一步优化合理布局的具体实践。新《规划》（征求意见稿），统一了许可准入条件，并引入“网格单元”“饱和值”概念及相关布局标准，为推进辖区烟草制品零售点布局更加精准化、精细化、科学化提供了有力支撑。

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），要求进一步研究完善市场准入效能评估指标，稳步开展市场准入效能评估，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。落实意见要求，我局对原《规定》实行情况进行了跟踪评估，并由第三方专业机构对各市场单元合理容量进行调研，在此基础上划定不同区域类别，并在新《规划》中规定定期公布各市场单元变动情况，从而确保信息公开透明，合理引导相对人办证预期，进一步打造良好营商环境。

从常德实际情况来看，2021年以来，常德市全面落实“三高四新”战略，打造一流营商环境，积极培育以烟草产业为首的四大千亿产业，GDP迈入四千亿俱乐部，长益常高铁全线贯通，常德市宜居指数排名全国第8位，综合经济实力跻身全国百强。

从烟草专卖零售许可证运行情况来看，原《规定》发布实施以来，全市烟草专卖零售许可证持有量从2021年的25740本下降为现在的24360本，初步抑制了数量增长过快、其他类业态野蛮生长的市场态势，但是距离全面落实全省零售许可证管理“合理容量、调控增量、优化存量、强化服务”工作部署要求还有一定的差距：一方面，零售点空间分布不均衡问题突出。部分城镇中心区域道路两侧卷烟经营零售户分布过于密集，经营覆盖范围内人均订购量远远高于平均水平，店铺服务人数低于平均水平，市场需求已趋于饱和，零售户之间竞争日益激烈，部分零售户为保证自身利益，存在低价倾销、真烟异常流动的现象；而一些新城开发区虽有实际需求，却无烟草零售点分布，该区域内的卷烟市场消费需求无法得到有效满足，卷烟市场供需不平衡，导致整体卷烟经营平均毛利下降，卷烟价格不稳定，常德市卷烟零售户毛利率水平明显低于全省平均水平。另一方面，原《规划》布局规则不够精细，主要按照城镇和乡村两个维度设置布局标准，零售点布局的合理化、精准度有待提升，需要以进一步细分市场单元、量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素、测算零售点的合理数量范围与间距标准的方式形成新的符合本市实际、科学合理的布局模式。

二、《规划》起草的法律和政策依据

《烟草专卖许可证管理办法》（工业和信息化部令第37号）

第十三条 申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：

（一）有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；

（二）有与住所相独立的固定经营场所；

（三）符合当地烟草制品零售点合理布局的要求；

（四）国家烟草专卖局规定的其他条件。

第十五条 制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。

烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案。

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（国烟法〔2020〕205号）

 第十五条  申请烟草专卖零售许可证应符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。制定烟草制品零售点合理布局规划应当遵循依法行政、科学规划、服务社会、均衡发展的原则，深入调研，广泛听取意见，履行听证、备案等程序。

 第十六条  制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。

  烟草制品零售点合理布局规划应体现前瞻性，坚持均衡发展，坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应，施行后应保持相对稳定。制定烟草制品零售点合理布局规划的烟草专卖局应适时评估执行效果，对不适宜的规定及时作出调整。

三、新《规划》的主要内容及特点

《规划》草案共有正文十九条和两个附件内容。

其中正文内容共分为三个部分。

第一部分即第1-5条为概述，主要是明确制订目的和具体依据，并对有关术语进行解释说明，适用范围，总体原则等。

第二部分即第6-11条，为本《规划》的核心内容，包括三个方面：一是引入了“市场单元”概念，确立了新的布局模式；二是对特定区域和业态的布局标准进行了具体规定，对当前存在具体特定情形的经营主体的合理布局做出具体规定；三是根据上位法及相关法律法规规定，细化了经营场所不予设置零售点的情形；四是明确了相关优惠政策。其中：

第6条主要是明确“网格单元”的划分依据和类别，明确网格单元内零售点布局应普遍遵循的规则和特殊情形。关于采用“网格单元”的依据主要是：2021年3月31日，国家烟草专卖局印发的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》正式施行，其明确规定：“烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。”根据事实细则的要求，结合常德市消费人口分布不均、城乡规划建设发展程度不同的现实情况，为了保障守法经营户的正当权益，杜绝形成违法倒卖卷烟的集贸市场，通过划分合理的单元网格进行布局管控是最有效的办法。目前江苏南京、广东广州、广西南宁及省内长沙、张家界、娄底、株洲等地均已在合理布局规划中使用市场单元模型。

第7条规定了网格单元内不受间距限制的情形。

第8条列出网格单元内单元格饱和数量和间距限制适当放宽的情形。

第9条规定不予发放烟草专卖零售许可证的相关情形。

第10条细化了不予设置零售点的规定。做出此项规定有以下几点原因：一是根据法规政策的规定。《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第（一）项规定“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的”不予发放烟草专卖零售许可证。二是开展未成年人保护工作的要求。近年来国家保护未成年人免受烟草制品侵害的工作要求越来越严格，市教育局、文明办也对烟草专卖行政主管部门的未成年人保护工作提出了相应的要求。为了保护未成年人合法权益，积极防止未成年人接触烟草，为未成年人的健康成长营造良好环境，在消费群体经常有未成年人出现的经营场所，我们也做出了不予发放烟草专卖零售许可证的规定。三是控烟履约工作要求。烟草专卖局一直以来都是控烟履约工作的支持者、执行者、推进者，我们一直通过大力减少烟草危害，努力减少烟草需求等多层面、多维度工作，将控烟履约要求落在实处。在此项所列经营场所不予设置零售点，充分展现了常德烟草强烈的社会责任感和践行控烟履约的决心。

第11条明确了社会特殊群体的优待情形。

第三部分即第12-18条为附则内容，主要是对条款中布局标准术语的解释和适用的内容，规定了本《规划》的动态管理方式、解释机关，生效时间。

附件1是《常德市烟草制品零售点市场单元格列表》，明确了常德市烟草制品零售点网格单元的具体区域、饱和数量、饱和程度。

附件2是《实地核查烟草制品零售点间距测量相关要求》，具体解释了零售点间距的定义和不同情形下间距的测量方法。

常德市烟草专卖局

2023年6月14日