五某建材不服市应急管理局行政处罚案行政复议决定书

常德市人民政府行政复议决定书

常政复决字〔2023〕1号

申请人：常德市五*建材有限公司

法定代表人：李*安

被申请人：常德市应急管理局

法定代表人：汪云，局长

申请人不服被申请人（湘常）应急罚〔2022〕13号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），向本机关申请行政复议。本机关依法受理后，对被申请人的行政行为进行了审查。现本案已审理终结。

《行政处罚决定书》载明，2021年8月30日17时30分左右，位于鼎城区双桥坪镇全**村的常德市五*建材有限公司发生一起死亡3人的较大页岩砖隧道窑坍塌事故。经查，常德市五*建材有限公司配备的安全生产管理人员未经相应培训，不具备相应的安全生产知识和管理能力；未制定、落实安全生产规章制度和操作规范；未按要求对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识；未建立安全生产教育和培训档案。企业的安全生产主体责任未落实，对事故发生负有责任。

《行政处罚决定书》认为，以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法（2014版）》第二十四条第一款、第二十五条第一款、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法（2014）版》第一百零九条第（二）项的规定，结合《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》（2018年版）对该条、项的裁量，决定给予常德市五*建材有限公司人民币500000元（伍拾万元整）罚款的行政处罚。

申请人称：被申请人的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销《行政处罚决定书》。

被申请人称：一、被申请人认定申请人的安全生产违法行为事实清楚，证据确凿充分。二、被申请人作出的处罚决定程序合法。三、被申请人作出的处罚决定适用法律正确，处罚恰当。请求复议机关维持被申请人所作的《行政处罚决定书》。

审理查明，申请人常德市五*建材有限公司，法定代表人为李*安，2011年7月7日成立，经营范围为页岩砖的加工、销售，公司住所为常德市鼎城区大龙站镇全**村*组。2021年7月15日，发包方常德市五*建材有限公司（甲方）与承包方连*国签订《承包合同书》（乙方），合同明确“为了引进外资，盘活现有闲置资产，决定交与乙方投资改造并承包”，合同约定了承包时间、承包金额、付款方式、承包押金、资产管理与使用、原料问题、违约责任等事项。合同签订前与申请人常德市五*建材有限公司接洽和合同签订后现场的实际管理人均为周*陶。2021年7月20日，周*陶安排周国庆到常德市五*建材有限公司上班，明确其在窑炉整改过程中给予技术指导和安全监督。2021年7月21日，周*陶与陈*孟签订《窑炉维修施工合同》，约定将常德市五*建材公司两条烘干窑和两条陪烧窑拆除和改造任务交给陈*孟等事项。2022年7月22日，施工人员开始对砖窑进行施工。2021年7月27日，双方签订补充协议，对原合同的部分内容进行调整。 2021年8月30日17时30分左右，常德市五*建材有限公司的2号隧道窑发生坍塌事故，造成3人死亡，1人受伤。2021年9月17日，市五*建材有限公司“8·30”较大坍塌事故技术组出具《常德市五*建材有限公司“8·30”较大坍塌事故技术鉴定报告》，认为违章指挥、违规操作、建筑老化是造成此次事故的直接原因，企业主体责任不落实，安全教育培训不到位，安全监管不到位是造成此次事故的间接原因。2021年12月7日，常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故调查组出具了《常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故调查报告》，建议由被申请人依法对申请人给予行政处罚。2022年3月23日，常德市人民政府作出《关于常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故调查报告的批复》，原则同意事故调查组对事故责任人（单位）的责任分析和处理意见。2022年3月28日，常德市安全生产委员会办公室作出《关于落实常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故调查处理意见的函》（常安函〔2022〕20号），要求各部门对照各自职责，迅速落实常德市人民政府的批复意见。

2022年4月7日，被申请人针对案涉事故立案。2022年5月30日，经常德市应急管理局负责人同意，案件的办理期限延长至90日内。2022年7月5日，湖南省应急管理厅作出《关于常德市五*建材有限公司“8·30”较大坍塌事故案等4个行政处罚案件申请延期的批复》，同意常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故案等延期到2022年10月4日前作出行政处罚决定。案件办理过程中，被申请人对李*安、周*陶、连*国、周*庆等人进行了询问。2022年8月15日，常德市应急管理局负责人对案件进行了集体研究。同日，法制审核人员出具了（湘常）应急法审〔2022〕18号《行政执法决定法制审核意见书》。2022年8月29日，被申请人作出（湘常）应急告〔2022〕16号《行政处罚告知书》，并于当日向申请人送达，告知拟对申请人作出人民币500000元罚款的行政处罚，并告知申请人有权向被申请人进行陈述、申辩或书面形式提出听证申请。2022年9月2日，申请人向被申请人递交《行政处罚听证申请书》。2022年9月7日，被申请人向申请人送达了（湘常）应急听通〔2022〕1号《行政处罚听证会通知书》。2022年9月20日，被申请人在常德市应急管理局举行了听证会。2022年9月28日，常德市应急管理局负责人对案件进行集体研究。2022年9月29日，被申请人作出(湘常)应急〔2022〕13号《行政处罚决定书》，并于当日送达给申请人。申请人对处罚决定不服，向本机关申请行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》。

本机关认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定和常德市人民政府《关于常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故调查报告的批复》，被申请人作为安全生产监督管理部门，具有对其行政区域内安全生产领域内违法行为的处罚权。

本案的争议焦点为申请人是否为对案涉事故负有责任的生产经营单位。申请人与连爱国签订《承包合同书》，申请人将企业的部分“经营管理权”在一定期限内交给承包人，由承包人对企业进行经营管理，并承担经营风险及获取企业收益。即申请人与连*国等之间的承包关系解决的是企业内部经营管理的问题，这种承包关系不能改变申请人作为生产经营主体的法律地位，也不能免除其作为生产经营单位在安全生产方面的法定义务。从被申请人提交的证据可以看出，申请人存在安全生产管理人员未经相应培训，不具备相应的安全生产知识和管理能力，未制定、落实安全生产规章制度和操作规程等问题，这些问题是导致常德市五*建材有限公司“8·30”较大页岩砖隧道窑坍塌事故发生的原因，故申请人为对案涉事故负有责任的生产经营单位，被申请人的行政处罚决定认定事实清楚，本机关予以支持。

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年7月1日施行）第三十七条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。案涉事故发生在2021年8月30日。《中华人民共和国安全生产法》（2021年9月1日施行）第一百一十四条第（二）项规定，发生较大生产安全事故，对负有责任的生产经营单位处一百万元以上二百万元以下的罚款。上述法律规定的处罚重于《中华人民共和国安全生产法》（2014年12月1日施行）第一百零九条的规定，且案涉违法行为发生在修改后的《中华人民共和国安全生产法》施行前，故被申请人根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年12月1日施行）第一百零九条的规定，对申请人作出500000元人民币的罚款，适用依据正确。

被申请人依据《安全生产违法行为行政处罚办法》，进行立案、调查、集体讨论、法制审查，作出决定、送达，被申请人作出处罚决定程序合法。

综上所述，本复议机关认为，被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被申请人（湘常）应急罚〔2022〕13号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向鼎城区人民法院提起行政诉讼。

常德市人民政府

2023年1月3日