【关键词】

水源保护区  政策性关闭  处罚性关闭  行政补偿 

【审理要旨】

1.责令关闭行为主要可以分为政策性关闭和处罚性关闭，二者在行为属性、适用程序以及补偿责任等方面明显不同。行政机关在作出责令关闭行为前，应当明确其法律属性，准确适用法律规范，并决定是否对行政相对人予以合理补偿。

2.行政机关的合法行为给行政相对人造成损失的应当给予公平、合理补偿。因水源保护区划定，已建成的生产车间被行政机关责令关闭，系基于公共利益需要和落实环境保护政策，申请人在建设生产车间时无法预见，其有权获得公平、合理的补偿。

3.行政法律文书应当明确具体并具有可执行性。行政机关责令当事人履行法律义务时，应当设定合法、合理的履行期限，并释明拒不履行的相应法律后果。

【基本案情】

申请人：某公司

被申请人：某县人民政府

申请人对被申请人于2021年7月23日作出的《责令关闭决定书》不服，向某市人民政府申请行政复议，请求撤销《责令关闭决定书》。

申请人认为：对于申请人在饮用水水源一级保护区内的第1处生产车间（位于某县某镇解放街社区四组），被申请人应当在依法补偿后拆除，直接作出责令关闭决定不当。对于申请人在饮用水水源二级保护区内的第2处生产车间（位于某县某镇鸬鹚洲新村十一组），因无污染物排放的事实，不具备关闭的法定条件，被申请人作出的责令关闭决定行为错误。请求撤销《责令关闭决定书》。

被申请人认为：1.被申请人作出责令关闭申请人所属的位于某县某镇解放街社区四组的第1处造船生产车间的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。2.被申请人作出责令关闭申请人所属的位于某县某镇鸬鹚洲新村十一组的第2处造船生产车间的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。第2处造船生产车间于2006年建成投产，位于某镇自来水厂取水口上游，在饮用水水源二级保护区内。该车间有钢板切割、焊接、除锈喷刷漆等生产工艺，产生废气、噪声、固体废弃物等污染物，也未配套建设有效污染物防治设施。根据《水污染防治法》第六十六条第一款、《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条和《常德市饮用水水源环境保护条例》第十六条第二款的规定，被申请人作出责令关闭决定并无错误。

行政复议机关审理查明：申请人现有造船生产车间2处。其中，第1处生产车间位于某县某镇解放街社区四组（沅水左岸），于1974年建成投产；第2处生产车间位于某县某镇鸬鹚洲新村十一组（沅水左岸），于2006年建成投产。

2015年6月12日，原省环境保护厅作出《关于将某市漆河水厂等饮用水水源地划定为饮用水水源保护区的函》，将第1处生产车间划定在饮用水水源一级保护区内，第2处生产车间划定在饮用水水源二级保护区内。

2021年3月16日，某市生态环境局某分局（以下简称某分局）在日常监管巡查中发现，案涉2处生产车间均在进行施工。2021年3月22日，根据《水污染防治法》第六十五条第一款、第六十六条第一款的规定和《常德市饮用水水源环境保护条例》第十六条、第十七条规定，某分局提请被申请人依法对案涉2处生产车间予以关闭。2021年4月1日，某分局工作人员对申请人法定代表人孔某进行调查询问，对案涉现场进行检查（勘验）。2021年4月16日，市生态环境局工作人员对申请人法定代表人孔某进行调查询问，对现场进行检查（勘验）。2021年6月29日，被申请人作出《责令关闭事先（听证）告知书》，并于次日送达申请人。2021年7月5日，申请人向某分局递交“申请听证及申辩的申请”。2021年7月14日，市生态环境局对申请人作出《行政处罚听证通知书》，告知申请人于2021年7月22日9时在县生态环境保护综合执法局会议室公开举行听证会，该通知书于次日送达申请人。2021年7月22日，市生态环境局举行听证会。申请人在听证会上发表陈述申辩意见，并向县分局递交了“陈述申辩书”。2021年7月23日，被申请人作出《责令关闭决定书》，并于7月26日送达申请人。决定书认定案涉2处生产车间分别位于某县某镇一级、二级饮用水水源保护区内，根据《水污染防治法》第六十五条第一款、第六十六条第一款和《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条及《常德市饮用水水源环境保护条例》第十六条第二款、第十七条第二款之规定，责令申请人依法关闭2处生产车间。

【焦点问题分析】

一、《责令关闭决定书》的行为定性错误

第一，根据启动原因和适用情形之不同，责令关闭行为主要可以分为政策性关闭和处罚性关闭两种类型，二者在行为属性、适用程序以及补偿责任等方面明显不同。行政机关在作出责令关闭行为前，应当明确其法律属性，准确适用相应法律规范，并决定是否对行政相对人予以合理补偿。行政机关针对违反行政管理秩序的行政相对人作出的责令关闭行为，系通过增加义务或减损权益的方式对行政相对人予以惩戒，属于处罚性关闭。处罚性关闭中，行政机关一般无需对行政相对人予以补偿；如果不符合行政赔偿的适用条件，行政机关也无需承担赔偿责任。本案中，案涉2处生产车间均建成于饮用水水源一级、二级保护区划定之前，从现有证据来看，申请人亦不存在违反行政管理秩序的行为，关闭2处生产车间实际上是基于饮用水水源保护需要和落实环境保护政策，显然不属于处罚性关闭。被申请人将案涉关闭行为定性为行政处罚，制作含“行政处罚”字样的法律文书，且始终未谈及行政补偿问题，显然属于行政行为定性错误。

第二，二、《责令关闭决定书》的主要证据不足

行政机关在作出行政行为之前，应当根据法律规范规定的行政行为的要件收集证据、认定案件事实。根据《水污染防治法》第六十五条第一款、第六十六条第一款和《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条之规定，在饮用水水源一级保护区划定前已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级人民政府责令拆除或者关闭；在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目，由县级人民政府责令拆除或者关闭。据此，不同等级的饮用水水源保护区内的建设项目的拆除或者关闭条件不尽相同，行政机关应当进行区分处理。本案中，被申请人并未收集第2处生产车间排放污染物的相关证据，《责令关闭决定书》也未载明第2生产车间排放污染物的相关事实，该决定书认定事实不清，主要证据不足。

三、《责令关闭决定书》主文明显不当

行政法律文书应当明确具体并具有可执行性。行政机关责令当事人履行法律义务时，应当设定合法、合理的履行期限，并释明拒不履行的相应法律后果。本案中，《责令关闭决定书》的主文为“责令你公司依法关闭上述2处造船生产车间”，其未对关闭案涉生产车间的具体期限进行限定，也未载明申请人拒不关闭生产车间的消极后果，决定书主文明显不当。

四、关于关闭案涉生产车间的行政补偿问题

行政补偿是行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。行政机关基于公共利益需要，在一定情形下作出的行政行为，可能损害特定行政相对人的合法权益，此时行政机关应当在公共利益与个人利益之间寻求平衡，通过公平、合理的行政补偿对私权利予以保护。《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条明确规定，在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目、在饮用水水源一级保护区划定前已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭；因建设项目和设施被拆除或者关闭，导致所有者或者经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。本案中，因划定饮用水水源保护区，已建成的案涉生产车间被行政机关责令关闭。此关闭行为系基于公共利益需要和落实环境保护政策，申请人在建设生产车间时无法预见，在经营过程中亦不存在违反行政管理秩序的行为，故被申请人应当对关闭生产车间给申请人合法权益造成的损失予以行政补偿。被申请人将案涉关闭行为定性为处罚性关闭行为，未对行政补偿事宜作出合理安排，违反《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条之规定。虽《水污染防治法》、《湖南省饮用水水源保护条例》未对行政补偿原则、标准以及程序作出规定，但被申请人在作出责令关闭行为时，应当依职权积极履行补偿职责，遵循正当程序原则，查明关闭行为对申请人的合法权益造成的实际损失，对申请人予以公平、合理的行政补偿。无论是被申请人向复议机构提交的证据材料还是被申请人作出的《责令关闭决定书》均未提及补偿事宜，明显不当。

【审理结果】

行政复议机关决定：撤销某县人民政府《责令关闭决定书》。

【典型意义】

行政行为性质不同，其在事实认定、履职程序、证据收集和法律适用等方面的要求亦有不同。行政机关在行政执法时应当对行政行为进行准确定性，确保执法行为合法合理。在公共利益与个人利益发生冲突时，公共利益具有优先地位，但这并不意味着可以随意损害个人利益。基于公共利益需要作出责令关闭决定时，行政机关应当对行政相对人的合法权益予以补偿。故，本案的《行政复议决定书》指出，行政机关作出《责令关闭决定书》时应当明确行政相对人享有依法获得补偿的权利。

在行政执法过程，行政机关应兼顾行政法律规范和行政法基本原则。在法律有规定时，应严格按着法律的规定履行职责。在法律无明文规定的情况下，行政机关应遵循行政法基本原则履行职责。本案行政机关作出责令关闭决定，系基于维护公共利益之需要，依法应对行政相对人予以补偿。但对于此类关闭行为的法律程序和补偿标准并无法律明确规定，行政机关应当遵循程序正当原则和公平合理原则，对行政相对人予以补偿，防止行政机关以维护公共利益为由滥用行政权力，损害私人合法权益。

【相关法律规范】

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条第一款  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1　主要事实不清、证据不足的；

2　适用依据错误的；

3　违反法定程序的；

4　超越或者滥用职权的；

5　具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

《中华人民共和国水污染防治法》

第六十五条第一款 禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

第六十六条第一款 禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

《湖南省饮用水水源保护条例》

第二十一条 在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目、在饮用水水源一级保护区划定前已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因建设项目和设施被拆除或者关闭，导致所有者或者经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。 　　

《常德市饮用水水源环境保护条例》

第十六条第二款 在饮用水水源二级保护区内，已经建成的排放污染物的建设项目，由市、县（市、区）人民政府责令限期拆除或者关闭。

第十七条第二款 在饮用水水源一级保护区内，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由市、县（市、区）人民政府责令限期拆除或者关闭。

行政复议机关：常德市人民政府

案件承办人：吴芳，15973600108

案例评析撰稿人：吴芳，15973600108