石门县司法局

　　近些年来，石门县委、县政府高度重视矛盾纠纷的化解调处工作，我局在积极主动化解各类社会矛盾纠纷中寻找新办法，摸索新路子，推出了一套矛盾纠纷调处工作的新机制——“一三七”工作法，即实行以乡镇党委政府为主导，建立健全涵盖乡镇、村（居）、村（居）民小组三级基层组织的矛盾纠纷调解工作网络、责任体系和工作制度，使一般性矛盾纠纷一天内化解在村（居）民小组内，较为复杂矛盾纠纷三天内化解在村（居）内，重大疑难纠纷七天内化解在乡镇内。近三年来，全县共化解调处各类矛盾纠纷近2万起，未调解终结的矛盾纠纷不足百起。“一三七”工作法的实施有力的促进了城乡社会稳定和安宁。我县连续三年位居全省社会治安综合治理考核前列，并被评为全省首批“平安县”。

　　一、我们为什么会提出“一三七”工作法

　　这些年，随着改革开放的逐步加深，利益格局调整力度加大，社会矛盾纠纷日趋增多，并呈现出“五难”的特点：一是总量难减。各类矛盾纠纷总量在前几年总是逐年上升，新发矛盾纠纷总在每年万起以上。矛盾纠纷总量长期高位运行，严重牵扯了党委政府的精力，也在一定程度上形成了发展的无形阻力。二是头绪难理。各类矛盾纠纷诱因复杂，所涉群体诉求亦五花八门，各种诱因交叉纷呈，各种诉求交相缠绕，化解头绪经常陷入一团乱麻。三是事态难控。特别是涉及群体性利益的矛盾纠纷，往往在受人操控的情况下在短时期内恶化演变升级。四是人员难守。一些矛盾纠纷主体为达到个人诉求目的，动辄到市赴省进京上访，劝访接返和人员稳控工作难做。五是结局难料。一些小的矛盾纠纷一旦没有及时得到化解，当事人的对抗心理就立即加剧，致使矛盾升级，甚至出现越级进京上访并扬言铤而走险的事件，不仅加大处置难度，而且严重影响社会稳定。

　　面临矛盾纠纷的“五难”困扰，我们的化解调处机制却存在诸多不适应：一是组织机构不健全。多数的基层调解工作机构都只是临时挂牌，没有专门的经常性办事机构。二是人员力量薄弱。许多乡镇除司法所外没有专门的人员负责矛盾纠纷的化解调处工作。三是化解调处责任分散。由于缺乏统一严格的责任落实形式和评价标准、方法，“形式上有责任，实际上都不管”，尤其是部分职能部门的化解责任没有落到实处，有些矛盾纠纷积小成大，积少成多，成为化解难题。四是不同调解机制运行脱节。长期以来，人民调解、行政调解、仲裁和诉讼调解缺乏在信息、政策、方式、经验上的必要交流与合作，难以形成整体合力。五是乡镇党政领导对矛盾纠纷化解工作认识滞后。一些乡镇党政领导往往在矛盾升级转化，引起相当的后果才投入足够重视，结果事倍功半，费力不讨好。

　　面对这种窘况，我们深深感到，只有创新机制和体制，落实工作责任，努力使调解的力量、手段、措施前移到矛盾纠纷产生的第一时间和化解的最佳时机，才能打破矛盾纠纷调解工作困局。经过近三年的积极探索，我们总结、完善、推广了“一三七工作法”，这种工作机制在化解调处矛盾纠纷中正发挥着越来越明显的作用。

　　二、我们是如何运用“一三七”工作法调解矛盾纠纷的

　　在实际操作中，我们从调解时限、调解责任、调解任务和保障机制入手，采取有效措施，保证了“一三七工作法”的正确运用，使之在强化调解责任，提高调解效能等方面显示出独特优势。

　　1、科学把握矛盾纠纷的调解规律，明确“一天、三天、七天”的调解时限要求。根据矛盾纠纷的诱因、诉求和化解难易程度，综合多年来矛盾纠纷的产生特点和化解工作的最佳时效规律，提出了化解矛盾纠纷的基本时限，那就是，一般性矛盾纠纷限时1天内化解；较为复杂矛盾纠纷限时3天内化解；重大疑难矛盾纠纷限时7天内化解，尽量避免矛盾纠纷的升级转化。在实践中，我们95%以上的矛盾纠纷都按期实现了顺利化解，矛盾的升级转化率不到5%。

　　2、系统分解矛盾纠纷的化解责任，健全“分层、分块、分岗”的责任体系。我们按照“谁主管谁负责”、“谁任职谁负责”、“谁在岗谁负责”的原则，分层次明确了化解责任，形成了系统的责任体系。一是分层明确领导责任。从乡镇到村到村民小组，城镇到居民小区都用签责任状的形式明确由一把手负总责，乡镇长（村居主任）、分管政法和安全保卫的领导主抓，成立了专门的领导小组及其工作班子；二是分块明确部门责任。对乡镇林业、工商、国土、计生、经管、民政、司法、公安、信访等主要职能部门，都分别明确了化解矛盾纠纷的责任；三是分岗明确调解责任。明确乡镇所有班子成员、职能部门负责人及部门中有执法权限和执业资格的工作人员、村级组织负责人和分管负责人、村民小组长都是调解员，并进行公示。化解矛盾纠纷时，由领导小组及各级负责人指定调解员负责或参与调解。目前，每个乡镇本级有调解员30人以上。村（居）的调解员也明确了专门职责。

　　3、合理分解矛盾纠纷调解任务，构筑倒“金字塔”式的调解格局。我们根据矛盾纠纷的性质及所涉及矛盾关系，按照层级调解原则，实行了四个层次的分流调解，初步形成了倒“金字塔”式的矛盾纠纷调解体系。一是一般纠纷村组调。对一些家庭纠葛、邻里矛盾、田间地头矛盾纠纷，实行以村居及村民小组为主，由村组负责人和调解员负责受理和化解。近两年，由村组调解的矛盾纠纷达到了1.8万余起，占矛盾纠纷调处总量的90%以上。二是涉法纠纷部门调。对一些涉及需要职能部门依法调处的矛盾纠纷，实行以责任部门为主，由党委分管领导和部门负责人主抓，由部门明确调解员负责化解。比如我县磨市镇一起林地纠纷，虽经法院调解、判决、执行，但当事人盛某仍不满意，坚持十余年上访不断，去年由乡镇党委政府牵头，组织林业、国土部门上门调解，反复宣讲法律政策，提出合理的建议性调解方案，帮助寻找补偿途径，很快化解了这起沉积十余年的纠葛。近两年，由部门调解成功的矛盾纠纷近千起。三是重大复杂纠纷联合调。对一些跨村组或跨部门的矛盾纠纷，实行由党委政府主要领导或主要职能部门负责人为调解主持人，多个部门调解员或多个村居调解员参加，组织进行联合调解。如在省级重点工程石门海螺水泥厂一期建设中，我们发现其周边矛盾纠纷集中纷呈，立即由工程所在地新关镇党委政府牵头，成立了一个由有关职能部门、工程周边三个村及工程建设施工方参加的“一厂三区”联合调解委员会，专门负责化解工程建设施工中的矛盾纠纷，保证了该工程整个施工过程中没有出现一次阻工扰工事件。四是疑难纠纷诉讼调。经过前三个层次的调解仍未化解的矛盾纠纷，由调解员引导进入诉讼调解程序，原有责任单位和责任人协助配合调解。从总量上讲，矛盾纠纷调解工作主要还是依靠村级基层组织和乡镇职能部门，基本上呈现了村组调解90%左右，部门调解7%左右，联合调解2%左右，除纯经济合同纠纷和涉及刑事案件问题的纠纷外，仅有1%左右进入诉讼程序的这样一种倒“金字塔”格局。

　　4、健全完善矛盾纠纷调解保障制度，保证“一三七工作法”扎实有效地运行。重点强调落实了四项制度，一是实行首问首责。规定矛盾纠纷出现后，最先获取信息或最先收到当事人调解申请的单位为首问责任单位，单位主要负责人为第一责任人，最先受理的责任人为直接责任人，首问责任单位和责任人应根据矛盾纠纷复杂难易程度，在调解期限内做好化解工作。二是实行绩效考评并与政绩挂钩。制定了专门的矛盾纠纷调解工作政绩考评办法，实行结果直接与综治考评结果以及责任人的当年目标考评挂钩，直接兑现，奖优罚劣。三是实行责任倒查。先后对四起因在矛盾纠纷调处中履责不力，致使矛盾演变升级的单位和责任人实行了责任倒查和追究，有一个单位被给予一票否决预告。四是实行定期讲评。各乡镇领导小组每季度召开一次矛盾纠纷调解工作调度会，每半年组织一次讲评会，每年度进行一次集中表彰。

　　三、几点体会

　　在实施“一三七”工作法调解矛盾纠纷的长期实践中，我们有三点主要的体会。

　　1、做好新时期矛盾纠纷调解工作必须实行党委政府主导的工作机制。矛盾纠纷因其涉及面广，诱因复杂，处理难度增大而成为农村工作重要的组成部分，同时也是新时期建设社会主义新农村的难事之一。实践证明，只有得到党委、政府的高度重视，形成党委政府主导，各个部门各司其职，社会各界积极参与的调解工作体系，才有可能真正掌握矛盾纠纷调解工作的主动权，从而真正驾弘农村社会治安和社会稳定大局。在工作中，我们坚持把农村稳定问题作为农村基层领导干部从政的第一风险，把和谐稳定的环境作为农村社会经济发展的第一环境，把确保一方平安作为各级党委政府的第一责任，促使基层党委政府及党政领导真正重视这项工作，落实领导责任。几年为，我县委常委会基本上每季度召开一次矛盾纠纷专题调度会，书记县长经常亲自主持，研究解决矛盾纠纷调解工作中的重大问题。

　　2、调解矛盾纠纷必须抓住矛盾纠纷发生的第一时间和最佳时机。我们感到，许多复杂矛盾纠纷多年难结主要是矛盾发生之初化解工作滞后低效造成的。“一三七工作法”调解时限为标准来设计和运行，成为解决这一问题的有效机制。落实“一三七工作法”后，能把摸排调解矛盾纠纷的组织触角延伸落实到村组户，把尽可能消除化解引发矛盾纠纷诱因的责任分解到单位到人，使矛盾纠纷尚在萌芽状态就在第一时间进入我们的工作视野，在最短的时间、最佳的时机得到调解。

　　3、矛盾纠纷调解必须实现多种调解机制的联合，走构建大调解格局之路。在调解各种矛盾纠纷时，我们充分发挥人民调解、行政调解和诉讼调解在不同类型矛盾纠纷中的调解优势，同时努力实现资源和信息共享，优势互补，使三大调解机制在矛盾纠纷调解中各尽其长，相得益彰，共同维护和谐稳定的农村社会环境。