适老专区

　　建设社会主义新农村，关系到全面建设小康社会的实现，随着建设社会主义新农村工作的不断推进，党和政府各项支农惠农政策的不断实施，涉及农村为主的各种社会关系不断趋向复杂化，农村的土地权属、山林权属等纠纷迅速增多，成为当前农村工作的难点和热点问题，同时也成为诱发农村不稳定因素的突出原因。

　　一、当前处理山林权属纠纷存在的问题

　　1、山林界线模糊。自1982年在农村实行家庭联产承包责任制度后，把山林权属划分到户管理，农民拥有了山林的管理使用权，并进行登记造册，政府颁发了相应的使用证或承包合同书。但因我国刚开始进行农村经营体制改革，缺乏相应的工作经验，我国当时的法制政策尚未完善，再加上农民当时认识不到位和工作上做得不过细，出现界址不明，权属不清，重复填证等现象，成为当前发生山林纠纷的客观原因。

　　2、案件性质难以界定。土地是农民最基本的生活保障，是发展之基、财富之母。根据《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：财产所有权是有依法对自己的财产享有使用、收益和处分的权利。第七十四条规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众的集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。签于以上法律条款规定，山林权属纠纷认定是一种财产所有权的民事纠纷更为合适。而在我国目前的司法实践中，所有的山林权属确权都要通过政府裁决，如当事人不服提起诉讼，山林权属纠纷就变成了行政案件，人民法院就依行政诉讼法进行审理，政府就有可能成为被告在法庭上出现。

　　3、重复诉讼，劳民伤财。山林纠纷案件是双方当事人财产利益的纷争，意味着裁决给甲方，乙方利益受到侵害，如乙方不服就有权依法向法院提出诉讼，以保护自身的合法权益。如2000年某县两乡镇的A村与B村第7、8、9村民小组在两乡交界处发生山林权属争议，该县人民政府山林纠纷调处办公室多次调解不成后以山林决字〔2000〕第8号处理决定，将争议山场林木、林地所有权确权给B村7、8、9组所有；A村不服向市政府申请行政复议，市政府维持县政府的处理决定；A村不服，上诉到县人民法院，法院维持决定；A村上诉到市中级法院，市法院以事实不清，证据不足为由，撤销县政府的山林决字〔2000〕第8号决定，并判决县政府在三个月内重新做出处理决定。2002年某县人民政府在进一步核实证据的基础上，以相同的事实和更确实的理由做出与第8号处理决定基本相同的处理决定。A村不服，再次以同样的程序起诉到市法院，市法院以同样的理由再次撤消县政府的处理决定，并判决县政府限期内重新做出处理决定。直到现在，案件尚未终结，A村发费诉讼费、路费等各种费用9万多元，村里没钱，村民集资，就算把纠纷山场卖了也不够各种费用的支出，而沉重的费用开支，村民是难以承担的。

　　4、司法监督权责失衡。法院是行政权力的监督，这是法律赋予的职责。而在山林纠纷行政案件中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定法院的职权：一是具体行政行为正确的，维持判决；二是行政行为违法、证据不足，事实不清等因素存在的判决撤销或者部分撤销，并判决被告重新做出具体行政行为。鉴于以上法律条款规定，法院在审理山林纠纷案件中无权直接将争议山林确权判决给当事人，只是维持或撤销两种结果，撤销案件最终还要由政府裁决，按两审终审的原则，到中级法院应实现案件终结，但是在山林纠纷案件的实际操作中，因法院职权的区限性，只是案件程序上的终审，而案件的实体并未结束。法院在对行政权力的监督过程中，失去了承担的责任。

　　5、政府左右为难。在山林权属纠纷中，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定：各级人民政府处理林木，林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实，分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时做出处理决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。政府在权属纠纷中以调解者的身份出现，对调解不成的纠纷案件作出行政裁决，只要当事人对裁决不服，提起诉讼，政府就将成为被告在法庭上出现，由当初的调解者变为被诉当事人，如是败诉，不但要承担诉讼费，还要重新做出具体行政行为。按《行政诉讼法》第五十五条规定：人民法院判决被告重新做出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，如政府改变了原告的裁决，将纠纷山场裁决给相对方，就有失政府的权威性，也严重的影响了政府的形象，政府也将在工作的开展中处于被动地位。

　　二、当前处理山林权属纠纷案件产生的不利影响

　　1、导致行政机关不作为。政府在山林权属纠纷案中以调解者的身份出现，调解是一种社会公共职能，以服务人民为宗旨，对调解不成的案件，按尊重历史，注重事实的原则把山林权属依法裁决。但因案情的复杂性和现行法律规定的局限性，政府在收集相关证据的过程中难度大，栽决困难，难以达到双方都满意的理想效果。只要有一方对裁决不服，政府将发费大量的人力、物力和财力在案件周旋，直到案件的终结；有时还会引起一方当事人聚众到政府上访，具体工作人员还会遭到不服裁决一方村民的围攻。很多山林纠纷案件政府想作为而不敢为，导致基层矛盾不断积累，基层纠纷出现多年不调的现象，严重影响了农村社会稳定和农村社会经济的发展。

　　2、老百姓对法律不信任。《行政诉讼法》第五十四条规定人民法院对行政确权在审理行政行为的判决是：①具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序的，判决维持；②对证据不足、适用法律错误、违反法定程序等因素存在的，判决撤销或者部分撤销，并判决被告限期重新做出具体行政行为。第五十五条规定人民法院判决被告重新做出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。如政府的具体行政行为被撤消，根本无法作出与原具体行政行为相违背的行政行为，否则，政府将失去威性，同时，另一方群众不服又要上诉。老百姓想通过法律途径保护自身的合法权益，但法律的局限性，当事人常年跑在政府和法院之中，把积蓄发光了，就算是把山上的树买光了，也不够支付各种费用的支出，失去了对法律公正、公平的信任度。

　　3、诱发司法腐败。按《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，法院的权限是很明确，维持判决和撤销或部分撤销，并要求重新做出具体行政行为，法院无法作出新的判决，出现权责不对称。甚至出现少数工作人员利用法律上的不完善进行非法交易，影响了法律的权威性，导致了老百姓对法院产生了畏惧心里。

　　三、法律途径的探索

　　1、《行政诉讼法》需进一步完善。因为政府参与山林纠纷裁决，法院把政府裁决后的山林纠纷案件作为行政案件受理，政府成为被告。按现在审判程序的审判结果只能是司法程序上的终结，而不能在实体上作终审判决。也就是说不是维持政府的处理决定，就是撤销或部分撤销，并要求政府重新做出处理决定，不能把纠纷最终判决，导致循环诉讼。实践检验《行政诉讼法》的不完善性，建议修改相关条款，把重新做出具体行政行为改为由法院改判，法院有权对经政府裁决后的行政确权案件作出改判。这样既体现了审判权对行政权的监督，又明确了法院的责任，按两审终审原则，在诉讼程序终审时，案件的实体也终结，防止司法腐败和循环诉讼的产生。

　　2、山林权属纠纷列入民事诉讼范畴调整。山林权属纠纷是双方当事人财产所有权的纠纷，因政府参与纠纷案件的确权裁决，只要当事人不服，政府就成为被告，在案件中周旋，最后变成了政府与法院的较量，山林纠纷成为行政机关和审判机关相互踢皮球，相互推诿，很难保护当事人的合法权益。根据《民事诉讼法》规定，对财产权的争议处理，法院可以适用调解原则，调解不成再判决，同时政府也可以确权，这样就避免了政府与法院在处理山林权属争议时相冲突。

　　3、《行政复议法》需进一步完善。行政复议也是对行政行为的一种监督，但《行政复议法》规定很多行政行为要先复议后诉讼，只要是政府不维持其具体行政行为，当事人不服上诉，政府就成为被告，也就意味着政府将于法院开展行政权和审判权的较量。为减少麻烦，行政机关不想发挥所谓的监督权，采取维持行政行为的决定，远离被告的麻烦。建议对申请行政复议的行政行为，不管是维持、还是撤销，都应是作为行政监督权的终止；对行政裁决不服进入诉讼程序的案件，法院要以申请复议的当事人之一作为被告，不能以内部监督的政府作被告，实现行政权和司法权相对独立和相互监督。